Frau Tobler, wie beurteilen Sie den Stand des aktuellen EU-Verhandlungsmandats?

Ich finde, es kommt in den Medien schlechter weg, als es ist. Aus meiner Sicht hat der Bundesrat doch einige Verbesserungen gegenüber dem früheren Entwurf des Institutionellen Abkommens (InstA) erreicht.

Was hat sich denn aus Ihrer Sicht zur letzten Verhandlungsrunde verbessert?

Die negativen Stimmen beziehen sich vor allem darauf, dass die Grundzüge des Ganzen, was die institutionellen Fragen anbelangt, immer noch die gleichen sind. Aber es haben sich eben innerhalb des Rahmens dessen, was man früher verhandelt hat, entscheidende Punkte verbessert. Die Schweizer Verhandlungsseite hat zusätzliche Ausnahmen und auch Klärungen erzielen können, die meiner Meinung nach eine klare Verbesserung darstellen. 

Es sind aber längst nicht alle zufrieden. Der Schweizerische Gewerkschaftsbund ist von den Gesprächen zurückgetreten und stellt das Mandat infrage. 

Das überrascht mich nicht, weil sich der Schweizerische Gewerkschaftsbund schon früh sehr kritisch zur Richtung der Gespräche geäussert hatte. Die scheinen nun auf Totalkonfrontation zu gehen.

Haben Sie Verständnis dafür?

Es ist tatsächlich so, dass sich z. B. im Bereich der Entsenderegelungen im Vergleich zum Entwurf des Rahmenabkommens von 2018 an den Grundlinien nichts geändert hat. Gewisse Dinge wurden aber hinzugefügt, die auch nicht unwichtig sind, zum Beispiel, dass das Schweizerische Überwachungssystem bei Entsendungen von ausländischen Arbeitern beibehalten werden kann. Das halte ich für sehr wichtig.

Heikel wird es bei der Spesen-Regelung, also dem Ersatz von Auslagen von entsandten Arbeiter*innen in der Schweiz. Gemäss EU-Recht können die Unternehmen in den meisten Fällen die Spesen gemäss den Regeln des Herkunftslandes bezahlen. Sie haben den Vorschlag eingebracht, diese Frage vor Gericht zu klären. 

Die EU-Spesenregelung ist tatsächlich ein heikler Punkt und, so wie sie vorliegt, eine Fehlkonstruktion. Da haben die Gewerkschaften absolut recht. Die Schweiz könnte aber die Sache pragmatisch angehen und sich genauso verhalten wie Deutschland, das das eigene Recht anwendet, die EU-Regelung also nicht umsetzt. Deutschland macht geltend, dies sei durch eine Ausnahme im EU-Recht abgedeckt (was aber die EU wohl eher nicht so sieht). Ausserdem könnte die Schweiz vorbringen, dass die Spesen-Regelung in der EU-Gesetzgebung nicht hieb- und stichfest ist und das Rechtsgleichheitsprinzip des EU-Rechtes verletzt. Das könnte man vor einem Schiedsgericht klären. 

Das klingt so, als wäre die Position der Schweiz gar nicht so schlecht in dieser Frage? Würde sie Recht bekommen?

Ich nehme das tatsächlich an. Man sollte auch nicht vergessen: Das, was wir jetzt diskutieren, käme ja alles nicht übermorgen. Erst muss man alles aushandeln, dann muss man unterschreiben, dann müssen die neuen Regelungen formell in Kraft treten und dann hat man für einige Aspekte nach jetzigem Wissensstand immer noch Fristen von bis zu drei Jahren, bis man sie umsetzen muss. Die Schweiz hat also ein wenig Zeit. So war es im InstA für das Entsenderecht vorgesehen, und so steht es auch im sogenannten Common Understanding, also dem gemeinsamen Dokument, das den neuen Verhandlungen zugrunde liegt. 

Riskieren die Gewerkschaften ein erneutes Scheitern der Verhandlungen? SGB-Chefökonom Daniel Lampart machte in einem Brief an den Bundesrat klar: Ohne Erfolg bei den innenpolitischen Verhandlungen, also den GAV, auch kein Erfolg bei den aussenpolitischen.

Den Gewerkschaften könnte es darum gehen, innenpolitisch noch etwas zu erreichen. Die Allgemeinverbindlicherklärung von mehr Gesamtarbeitsverträgen ist eines ihrer erklärten Ziele. Ich weiss nicht, ob letztlich das der Grund ist, dass sie so hart sind. Aber dass sie die Gespräche abbrechen, das haben wir ja schon einmal gehabt. Sie pokern auf jeden Fall hoch.

Dafür sind die Gewerkschaften da, politisch – auch ausserhalb des EU-Abkommens – möglichst viel für ihre Mitglieder herauszuholen. Etwa in GAVs. Es erinnert an die letzte Verhandlungsrunde …

Das Einstehen für die Arbeitskräfte ist ja auch verständlich und als solches nicht das Problem. Aber was sich jetzt abzeichnet, ist ein Déjà-vu, und das ist keine gute Sache, denn die Bundesverwaltung hat sich nach dem Abbruch der früheren Verhandlungen wirklich Mühe gegeben, mit allen sehr intensive Gespräche zu führen. Viel mehr als vorher. Er hat auch angekündigt, dass neue Abkommen von innenpolitischen Massnahmen begleitet sein sollen.

Trotzdem gibt es mit den Gewerkschaften massive Kritik von links und mit der SVP massive Kritik von rechts. Feurige Fürsprecher*innen hört man derzeit kaum.

Das ist das Problem, ja. Die SVP wird immer dagegen sein, das ist ganz klar, und die GLP wohl dafür. Bei der SP wissen wir es im Moment nicht so ganz genau. Wie sich die Mitte und die anderen bürgerlichen Parteien am Schluss stellen, wird entscheidend sein. Und da hat man unterschiedliche Stimmen gehört. So hat sich der Präsident der Mitte intern furchtbar negativ geäussert, aber andere haben dann gesagt, das sei nicht die Stimme der gesamten Partei.

Warum sind die Gewerkschaften so aufgebracht, um welche Details geht es da?

Sie pflegen seit Jahren einen Diskurs, bei dem sie vor allem gegen den angeblich zu arbeitgeberfreundlichen Europäischen Gerichtshof schiessen, sich auf gewisse Urteile beziehen, welche gar nicht die heutige Rechtslage betreffen, und daraus schliessen, der EuGH sei furchtbar und entscheide im Interesse der Unternehmen und nicht im Interesse der Arbeitskräfte – was so ganz einfach nicht stimmt. Der EuGH hat den Schutz der Arbeitskräfte schon betont, als es die heutige Entsendegesetzgebung noch gar nicht gab.

Haben Sie kein Verständnis, dass es den Gewerkschaften widerstrebt, wenn sich der EuGH beim Lohnschutz einmischt?

Grundsätzlich schon. Aber: Nach Meinung der Gewerkschaften würde sich der EuGH ausschliesslich negativ einbringen. Das ist unsachlich. Ausserdem gehören aus ihrer Sicht Entsendungen und flankierende Massnahmen nicht ins Personenfreizügigkeitsabkommen. Aber es ist schon jetzt dort verankert. Das rauszuschmeissen, scheint mir unrealistisch. Was mit der neuen Regelung dazukommen würde, wäre die Rolle des EuGH.

Also dass bei Konflikten am Ende immer der EuGH entscheidet?

Nein, am Ende steht immer das Schiedsgericht. Zudem betrifft die Rolle des EuGH einzig den Fall, wo eine Uneinigkeit über bilaterales Recht vor das Schiedsgericht kommt und die Regel, um welche es im Streitfall geht, ursprünglich aus dem EU-Recht kommt. In diesem Fall möchte die EU, dass – im Interesse der Kohärenz des ganzen Systems, also des EU-Binnenmarktes und der EWR-Staaten zusammen mit der Beteiligung der Schweiz – die gleichen Begriffe angewendet werden. Das ist nicht nur einfach ein Wunsch der EU, sondern ein rechtlicher Grundsatz des EU-Rechts, an den sie sich halten muss. Der EuGH muss in einem solchen Fall also eine Rolle spielen, aber über den Streitfall als solches entscheidet nach wie vor das Schiedsgericht.

Ist das ein Nachteil für die Schweiz?

Ich fand immer, es hätte auch ein anderes System geben können, zum Beispiel eine kreative Lösung mit dem EFTA-Gerichtshof. Aber so eine Lösung hätte man vor 10-15 Jahren finden müssen. Inzwischen hat sich die Welt weitergedreht. Die EU hat Verträge mit anderen Ländern geschlossen mit EU-Recht drin, und in diesen Fällen hat sich ein System mit Schiedsgericht etabliert, bei dem der EuGH bei Auslegungsfragen befragt wird. 

Ist das auch bei den EWR/EFTA-Staaten so, also Island, Norwegen und Liechtenstein?

Im EWR-Recht ist es ein bisschen komplexer. Dort gibt es nicht nicht nur ein Streitbeilegungsverfahren, sondern auch andere Verfahren, die zu dieser Kohärenz beitragen, wie zum Beispiel ein Vertragsverletzungsverfahren oder ein Vorabentscheidungsverfahren. Dafür geht man in den drei Ländern aber nicht zum EuGH, sondern zum EFTA-Gerichtshof. Das finde ich persönlich sehr elegant.

Warum elegant?

Dort hat man einen eigenen Gerichtshof, und das ist psychologisch viel besser, vor allem für die Länder, die nicht zur EU gehören. Darin sehe ich einen grossen Vorteil. Aber auch dort gibt es ein Verfahren zur Streitbeilegung, bei dem man beim EuGH landen würde – allerdings nur, wenn beide Parteien sich darauf einigen. Das ist ein großer Unterschied. Aber das wurde Anfang der 90er-Jahre kreiert, wir sind heute schlicht und einfach 30 Jahre weiter. 

Damals, 1992, wollte die Schweiz dem EWR nicht beitreten. Eine verpasste Chance?

Ja, meiner Meinung nach schon. Aber auch am Anfang der aktuellen Gespräche hätte die Schweiz wohl die Weichen noch anders stellen können und sagen, sie strebe ein Modell ähnlich dem EWR an. Das wollte der Bundesrat aber ausdrücklich nicht, weil er vor allem ein Vertragsverletzungsverfahren ablehnte.

Aus EU-Sicht dürfte es schwierig sein, Verständnis für die innenpolitischen Spannungen der Schweiz aufzubringen. 

Das stimmt wohl schon bis zu einem gewissen Grad. Es gibt in der Schweiz nach wie vor gewisse Player, die auf ihren Maximalforderungen und roten Linien beharren. Alle scheinen zu finden, dass ihr spezieller Punkt unverzichtbar ist. Dass man in Verhandlungen mit einer Partnerin irgendwo Kompromisse schliessen muss, scheint dabei verloren zu gehen. Beziehungsweise scheinen die Gegner zu denken, dieser Kompromiss ist es dann eben nicht wert – und zwar nicht wert für das ganze Paket, das ja inzwischen noch viel grösser ist als vorher. 

Erklären Sie bitte.

Vorher, beim InstA ging es «nur» um die institutionellen Fragen und staatlichen Beihilfen für ganz wenige Abkommen. Jetzt geht es einerseits immer noch darum und – auf Wunsch des Bundesrates – andererseits auch noch um weitere Dinge wie ein neues Stromabkommen. Deshalb haben wir jetzt noch mehr Player, die Wünsche und Bedenken äussern. 

Es gibt auch Kritik daran, dass es ein Common Understanding mit der EU gibt und damit schon vieles festgelegt sei. 

Mit dem Common Understanding ist formell nichts festgelegt. Aber faktisch ist es schon so, dass es das Ergebnis von Gesprächen widerspiegelt. Und man hat auch stark den Eindruck, dass die EU das Common Understanding als festen Rahmen versteht.

Und als realistische Grundlage?

Genau, und in der Schweiz scheint die Haltung zu sein, dass sie vor allem in kleinen Dingen immer noch ein bisschen klären und etwas herausholen kann. Das halte ich nicht für unrealistisch – solange es bei den grossen gemeinsamen Landezonen bleibt. Man wird versuchen, hier eine Formulierung oder dort einen Hinweis auf einen Grundsatz einzubringen. Das sind alles Dinge, die am Schluss Einfluss haben können. Und daran feilen sie aktuell in den Verhandlungen wohl herum. 

Über allem schwebt die Übernahme von EU-Recht. Die SVP sagt, die Übernahme passiere automatisch. Wo ist der Unterschied zwischen der dynamischen Rechtsübernahme und dem, wie es jetzt ist?

Im Verhältnis Schweiz-Liechtenstein gibt es ja seit den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts den sogenannten Zollvertrag. Dort gibt es diesen Fall tatsächlich, dass Schweizer Recht ohne weitere Aktionen direkt für Liechtenstein relevant ist. Im Verhältnis Schweiz-EU gibt es das schlicht nicht. Wenn etwas neu übernommen werden soll, dann muss sich zuerst der sogenannte Gemischte Ausschuss, also das diplomatische Gremium mit Leuten beider Vertragsparteien, damit beschäftigen und einen Beschluss fällen. Also automatisch läuft da gar nichts.

Ist es nicht so, dass sich bereits heute viele Gesetze in der Schweiz an EU-Recht orientieren?

Ja, das ist so. Ein sehr hoher Teil des schweizerischen Rechts richtet sich am EU-Recht aus. Das ist dieser berühmte autonome Nachvollzug, der ja nicht so wahnsinnig autonom ist, faktisch gesehen. Was daran aber manchen Leuten gefällt, ist, dass man immer selber entscheidet, ob man etwas übernehmen will und inwieweit. Der faktische Druck ist aber oft trotzdem so, dass man nicht einfach sagen kann, wir machen es in der Schweiz total anders als in der EU. 

Und wenn die Schweiz nach dem Unterzeichnen des Abkommens ein Gesetz nicht übernehmen will?

Wenn eine Seite Nein sagt, kommt dieses neue EU-Recht nicht ins bilaterale Recht. Schlicht und einfach. Allerdings muss man sagen, jetzt wo wir ja ausser bei Schengen, Dublin und dem Zollabkommen kein wirklich dynamisches System haben, ist es so, dass bei Nicht-Übernahme nichts geschieht, ausser allenfalls politischer Repressalien. Beim neuen System könnte, wenn man Nein sagt, die andere Seite zum Schiedsgericht gehen. Hat die Schweiz der Übernahme des neuen EU-Rechts zu Unrecht nicht zugestimmt, könnte es Ausgleichsmassnahmen geben. Man kann also Nein sagen, aber das Nein hätte einen Preis.

Nächster Punkt der SVP-Kampagne: Das Volk hat mit dem neuen Abkommen nichts mehr zu sagen. Stimmt das?

Auch das stimmt nicht, formell bleibt alles erhalten, auch die Referendumsmöglichkeiten und so weiter. Es wäre aber, da muss man ehrlich sein, ähnlich wie jetzt, wenn wir über eine Schengen-Vorlage abstimmen. Das hatten wir auch schon mehrfach in der Schweiz: Da ist der Bundesrat hingestanden, hat gesagt: «Bedenken Sie, wenn Sie hier Nein sagen, dann hat das dann Folgen.» Aber es ist nicht so, dass man nicht Nein sagen kann.

Weiterer Vorwurf: Es würde zu einer «Einwanderung ins Sozialsystem» kommen. Stimmt das?

Ich wüsste nicht wie. Die SVP meint wahrscheinlich die Erwerbstätigen, die nach fünf Jahren das Daueraufenthaltsrecht bekommen würden. Aber sie müssen fünf Jahre gearbeitet, also ins System eingezahlt haben. Auch in den Regeln der EU gibt es das nicht, dass man direkt in Sozialhilfesysteme einwandern kann. Man muss immer zuerst die Bedingungen erfüllen – ohne Sozialhilfe. Aber diese kritischen Kreise scheinen das zu ignorieren. 

In der aktuellen Diskussion spielen die Vorteile des Binnenmarkts eigentlich keine Rolle. 58 Prozent des Handelsvolumens der Schweiz stammt aus dem EU-Geschäft. Trotzdem spricht die SVP davon, die EU würde den Schweizer Wohlstand gefährden. Braucht die Schweiz die EU nicht?

Kritische Kreise kommen zum Teil mit nicht sehr seriösen Argumenten und sagen: Überhaupt kein Problem, wir handeln einfach mehr mit China und Indien, mit denen wir  Freihandelsabkommen haben. Und das wird das EU-Geschäft dann schon ausgleichen. Das ist natürlich nicht der Fall, weil unsere allergrösste Handelspartnerin die EU ist. Und der allergrösste Partner ist unser Nachbar Baden-Württemberg: mit ihm verdienen wir mehr als mit irgendjemandem sonst.

Also in den sauren EU-Apfel beissen?

Mir scheint der Apfel süss-sauer. Die Schweiz kann mit neuen Vereinbarungen mit der EU insgesamt viel erreichen: Stabilisierte Beziehungen mit der EU, Weiterentwicklung des bilateralen Rechtes, einen sehr guten Zugang zum Binnenmarkt, Arbeitsplätze. Wir haben gesehen, dass bei der Medizinaltechnik-Branche Arbeitsplätze verloren gingen – dadurch, dass dort das Abkommen nicht mehr aufdatiert wurde. Alle diese Dinge werden einfach unter den Tisch gewischt, mit dogmatischen und einseitigen Auffassungen unserer Souveränität und der Vorstellung, die Schweiz unterwerfe sich der EU. Das Gesamtsystem des EWR ist strenger als das, was wir jetzt aushandeln, und bei den drei EWR/EFTA-Ländern Norwegen, Island, Liechtenstein habe ich nicht den Eindruck, dass sie sich geknebelt fühlen. Übrigens leisten auch diese drei Länder als Folge des Zugangs zum Binnenmarkt Kohäsionszahlungen. Das Wichtige ist dabei aber: Dort wie auch bei uns geht dieses Geld nicht ins EU-Budget, sondern direkt an Partnerländer, wo man Projekte unterstützt und selber aushandeln kann, was man unterstützen will.

Gleichzeitig könnte man der EU vorwerfen, dass sie die Schweiz mit dem Zugang zum Binnenmarkt erpresst, weil sie weiss, dass sie am längeren Hebel sitzt. 

Es ist sicher korrekt, dass die EU die grössere und insofern einflussreichere Verhandlungspartnerin in diesem Spiel ist. Wirtschaftlich wie auch politisch. Und es stimmt, dass sie einen gewissen Druck ausüben kann. Man sollte jedoch nicht aus den Augen lassen, dass die EU der Schweiz – zu meinem Erstaunen – nach der ersten Verhandlungsrunde in gewissen Punkten noch einmal entgegengekommen ist. Also wenn sie wirklich erpressen würde, dann hätte sie gesagt: Take it or leave it, das ist auf dem Tisch und mehr bekommt ihr nicht. Schon am Anfang hat sie gewisse Ausnahmen gewährt und jetzt sind noch weitere Ausnahmen und Klärungen dazugekommen. Ich glaube, die EU bemüht sich, Kompromisse zu finden.

Glauben Sie, es könnte der Akzeptanz des Abkommens helfen, wenn man das Volk befragt?

Es ist eine rechtliche Streitfrage, ob man das Volk befragen muss oder nicht. Ich bin klar der Meinung, dass man rechtlich dazu nicht verpflichtet ist. Es gibt aber auch Stimmen, die sagen, es wäre angezeigt, ein obligatorisches Referendum zu wählen. Das ist etwas, was das Bundesparlament entscheiden muss. Wir wissen es noch nicht. Der Bundesrat hat dazu Abklärungen angekündigt.

Ein Ja oder Nein vom Volk hätte ziemliche Schlagkraft. Hat man Angst davor?

Ein Kollege von mir, Lorenz Langer vom Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA), das zur Universität Zürich gehört, hat sich in der NZZ dafür ausgesprochen, das Volk zu befragen. Er meint, man müsse keine Angst haben, denn der Entscheid wäre mit einem doppelten Ja demokratisch besser abgesichert. Andererseits ist es aber auch ein Risiko. Ein Volks-Ja zu bekommen ist einfacher, als ein Volks-Ja und ein Stände-Ja gleichzeitig zu erreichen. Aber die Frage ist, ob es nicht ein zu grosses Gambling ist, wenn man etwas unterstellt, das man rechtlich eigentlich gar nicht müsste und dann damit die ganzen Verhandlungen aufs Spiel setzt. Zum Glück liegt diese Entscheidung nicht bei mir.

Das Volk nicht zu fragen, könnte auch Wasser auf den Mühlen der SVP und anderer Gegner*innen bedeuten, die sagen: Seht, schon jetzt werdet ihr nicht gefragt.

Genau, das wird eine spannende Frage sein in der Zukunft. Wir sind aber noch lange nicht dort. Im Moment verhandeln wir und müssen sehen, was überhaupt dabei herauskommt und ob der Bundesrat am Ende Ja sagt. Dann müsste das Parlament auch noch Ja sagen und erst dann käme die Volksabstimmung.

Was macht die Schweiz, wenn es jetzt wieder nicht klappt?

Das ist eine unbequeme Frage. Ich hoffe, dass wir das nicht ausprobieren müssen. Aber wenn, dann werden wir das haben, was wir jetzt haben: eine zunehmende Erodierung der bilateralen Abkommen. Ich gehe nicht davon aus, dass die EU dann Abkommen kündigen würde, aber sie würde Abkommen auslaufen lassen. Forschung und Bildung wären direkt wieder vom Tisch. Und bei gewissen anderen Abkommen würde sie vermutlich das Gleiche machen wie bei den Medizinprodukten und sie nicht mehr aufdatieren. Im jetzigen System der bilateralen Wirtschaftsabkommen ist das Aufdatieren ja freiwillig.

Und dann?

Das System würde immer weniger wertvoll werden. Das wäre dann wahrscheinlich ein bisschen so, wie wenn man einen Frosch langsam kocht: Am Ende haben wir ein sehr spürbares Ergebnis. Ich glaube zwar nicht, dass die Schweiz nicht überleben könnte. Aber der Preis wäre sehr hoch. Arbeitsplätze würden verloren gehen, die Kosten und Bürokratie enorm zunehmen. Ich hoffe von Herzen, dass es nicht so weit kommt.

Gehen wir davon aus, es scheitert. Halten Sie es für wahrscheinlich, dass die EU sich nochmal auf Verhandlungen einlässt?

Dass es ein drittes Mal geben wird, nehme ich nicht an. Alle gehen davon aus, dass das jetzt der entscheidende Anlauf ist und wenn das nicht klappt, dann haben wir mehrere Jahre Eiszeit. Und viele andere schöne Nadelstiche, die wir jetzt noch gar nicht gesehen haben. 

Nadelstiche?

Einen Vorgeschmack davon haben wir bekommen, als die EU die Börsenäquivalenz auslaufen liess. Da kommen der EU sicher noch andere Dinge in den Sinn, bei denen sie nicht zugunsten der Schweiz entscheiden muss, weil sie rechtlich nicht dazu verpflichtet ist. Wenn sie den Eindruck hat, dass diese Partnerin nicht wirklich an einer Zusammenarbeit in einem konstruktiven Sinn interessiert ist – warum sollte sie? Ich habe da sogar ein gewisses Verständnis dafür, obwohl der Schritt mit der Börsenäquivalenz meiner Meinung nach kontraproduktiv und keine sehr schlaue Massnahme war. 

Glauben Sie, die EU wollte einfach nicht als schwache Verhandlungspartnerin dastehen und vor den 27 EU-Staaten nicht das Gesicht verlieren?

Ja, das ist sicher so. Ich hoffe, dass wir keine weiteren Nadelstiche erleben müssen. Aber erst einmal müssen wir diesen Polit-Krimi durchstehen.