«Die ‘Ausschaffungsinitiative’ hat sehr wohl Wirkung gezeigt»

Zur Person: Peter Uebersax ist Titularprofessor für öffentliches Recht und öffentliches Prozessrecht an der Universität Basel, mit Schwerpunkt Migrationsrecht.

Bajour: Kürzlich veröffentlichte das Bundesamt für Statistik Zahlen über die Landesverweisungen. Die Publikation hat eine Debatte darüber entfacht, ob die «Ausschaffungsinitiative» zu wenig Wirkung zeigen würde. Wie schätzen Sie das ein? 

Peter Uebersax: Es ist zu früh und möglicherweise auch verfehlt, aufgrund dieser Statistik von einem Missbrauch des Volkswillens zu sprechen. Erstens sind die Zahlen mit Vorsicht zu behandeln und vermutlich kaum vergleichbar. Zweitens ist auch der Volkswille nicht wirklich klar. 

Was ist daran unklar?

Zwar wurden die «Ausschaffungsinitiative» vom Volk angenommen und der Gegenvorschlag gleichzeitig abgelehnt. Dasselbe Volk hat dann aber die Durchsetzungsinitiative - die hauptsächlich bezweckte, die inzwischen beschlossene, aber noch nicht in Kraft getretene Härtefallklausel zu beseitigen - klar abgelehnt.

Gegen das Gesetz, das diese Klausel vorsah, wurde auch kein Referendum ergriffen, weshalb es gleichermassen als vom Volk angenommen zu gelten hat, wie wenn dieses ein Referendum abgelehnt hätte. Das Volk hat also die Härtefallbestimmung gleich zweimal bestätigt. 

Die Politik fordert trotzdem eine strengere Auslegung der bestehenden Gesetze. 

Die Auslegung und Umsetzung der Gesetze obliegt den Gerichten. Der Gesetzgeber kann und darf dafür keine Vorgaben machen, die sich nicht aus dem Gesetz selbst ergeben. Der Gesetzgeber sieht und verfolgt den allgemeinen Regelungsbedarf.

Die Gerichte entscheiden hingegen über Einzelfälle. Sie müssen diesen auf der Grundlage des Gesetzes gerecht werden. Sie haben dabei auch spezifisch das Verfassungs- und Völkerrecht zu beachten. Landesverweisungen sind insofern heikel. 

Weil Landesverweise oft gegen das Völkerrecht verstossen?

Das Völkerrecht schliesst sie nicht grundsätzlich aus. Sie können aber erheblich das Familienleben beeinträchtigen, das einen besonderen verfassungs- und völkerrechtlichen Schutz geniesst, und dadurch unzulässig werden. Auch das Freizügigkeitsrecht setzt höhere Hürden für Landesverweisungen als das nationale Recht, obschon die entsprechenden Zusammenhänge noch nicht endgültig geklärt sind. Die Gerichte sind stark sensibilisiert auf solche Rechtsfragen sowie auf Einzelfallgerechtigkeit und Verhältnismässigkeit und das ist auch ihre Aufgabe.

Aber woher kommt dann die Forderung nach strengeren Gesetzen?

Es ist eine langjährige Erfahrung von mir, dass viele Mitmenschen sich in verschiedenem Zusammenhang sehr stark für allgemeine strenge Sanktionen einsetzen. Aber dann, wenn sie selbst oder ein naher Angehöriger oder eine gute Bekannte betroffen sind, als erstes geltend machen, das sei jetzt eine völlig übertriebene Reaktion. Die Gerichte müssen die Einzelheiten jedes Falles detailliert abklären und kennen diese daher bestens.

Wie beurteilen Sie den Umgang der Gerichte mit Landesverweisen?

Die Gerichte gehen damit in aller Regel bedacht um. Die Statistik belegt denn auch, dass die Landesverweisungsquote vor allem bei geringfügigen Delikten tief ist, mit der Schwere der Straftaten aber erheblich ansteigt und bereits bei mittelschweren Delikten im gesamtschweizerischen Durchschnitt 80 Prozent übersteigt.

Aufgrund der inzwischen bekannt gewordenen Mängel dieser Statistik ist zu erwarten, dass der Gesamtdurchschnitt von knapp 60 Prozent nicht zutrifft und deutlich höher liegen dürfte. Gerade von Anwält*innen aus der Region Basel habe ich wiederholt vernommen, dass heute auch langjährig anwesende ausländische Personen die Schweiz viel rascher verlassen müssen als noch vor ein paar Jahren. Die «Ausschaffungsinitiative» hat also sehr wohl Wirkung gezeigt.

Wie lässt sich erklären, dass in Basel mehr Landesverweise ausgesprochen werden als in anderen Kantonen?

Die Zahlen sind unzuverlässig. Einzelne Kantone scheinen Straftaten, die keinen Anlass für eine obligatorische Landesverweisung geben, mitgezählt zu haben, was automatisch tiefere Quoten zur Folge hat. Ob Basel-Stadt tatsächlich zu den Spitzenreitern zählt, ist somit unklar. Aber anscheinend ist der Kanton relativ konsequent bei der Aussprechung der Landesverweisung.

Ist das nicht erstaunlich, als links-grüner Kanton? 

Die Gerichte in der Schweiz halten sich in der Regel sehr genau ans Gesetz, auch die basel-städtischen. Die Richter*innen werden zwar meist von den politischen Parteien gestellt. Bei der Rechtsprechung spielt das aber nur bedingt eine Rolle. Wichtiger sind nach meiner Erfahrung die persönlichen Überzeugungen.

Gerade gegenüber kriminellen ausländischen Personen habe ich wiederholt miterlebt, dass Richter*innen, die einer links-grünen Partei angehören, mitunter nicht milder urteilen als rechtsbürgerliche. Das widerspiegelt die weitverbreitete und grundsätzlich parteiunabhängige Erwartung der Bevölkerung, dass sich alle an das Gesetz zu halten haben.

Warum gibt es zwischen den Kantonen so hohe Unterschiede bei der Zahl der Ausschaffungen? Das klingt ja sehr nach Willkür.

Unterschiede zwischen den Kantonen beim Gesetzesvollzug gehören zum schweizerischen Föderalismus. In einem einheitlich geregelten Bereich wie hier sollten sie aber überschaubar bleiben. Zunächst müssen wir jedoch zwischen Landesverweisungen und Ausschaffungen unterscheiden.

Die Landesverweisung ist der Entscheid des Strafgerichts darüber, ob ein ausländischer Straftäter die Schweiz zu verlassen hat. Die Ausschaffung ist deren Vollzug. Nicht jede Landesverweisung kann auch vollzogen werden.

Das hat rechtliche oder tatsächliche Gründe. Rechtlich kann etwa der völkerrechtliche Rückschiebungsschutz eine Ausschaffung verhindern, namentlich bei anerkannten Flüchtlingen. Tatsächlich kann eine Ausschaffung daran scheitern, dass der Heimatstaat nicht bereit ist, seine Landsleute zurückzunehmen, obwohl er es völkerrechtlich eigentlich müsste. Und schliesslich gibt es auch Unterschiede zwischen den Kantonen beim Vollzug.

Warum ist diese Unterscheidung für die Interpretation der Zahlen so wichtig?

Die bisherige Statistik des BFS bezieht sich einzig auf die ausgesprochenen Landesverweisungen. Zu deren Vollzug gibt es aber soweit bekannt noch überhaupt keine publizierten Zahlen, die einen Vergleich zwischen den Kantonen zuliessen.

Könnte die Quote in Basel wegen der Grenznähe höher sein als in anderen Kantonen?

Die Grenznähe ist insofern von Belang, als sie Kriminaltourist*innen aus dem Ausland anzuziehen vermag. Da diese für Härtefälle kaum in Frage kommen, erhöhen sie den Anteil der Landesverweisungen. Dass Basel ansonsten mehr Kriminelle anzieht, glaube ich persönlich nicht. Aber das könnte ein Kriminologe besser einschätzen.

Die Richter in Basel sind also nicht unbedingt strenger als anderswo? 

Aufgrund der statistischen Unsicherheiten lässt sich das kaum beantworten. Ein echter Vergleich würde ohnehin eine Analyse aller Fälle voraussetzen. Wie häufig handelt es sich um Kriminaltourist*innen, bei denen Härtefälle kaum eine Rolle spielen? Wie oft geht es um Flüchtlinge, bei denen der Rückschiebungsschutz in Betracht fällt?

Wie häufig sind langjährige Anwesenheiten und familiäre Verhältnisse zu berücksichtigen? Wie viele Betroffene sind in der Schweiz geboren und aufgewachsen? Wie gross ist der Anteil von Freizügigkeitsberechtigten, bei denen die Hürden für eine Landesverweisung etwas höher sind? Hat möglicherweise die Höhe des ausländischen Bevölkerungsanteils einen Einfluss?

Und schliesslich vermögen auch prozessuale Kriterien wie der Einsatz des Strafbefehls bei ausländischen Straftätern, mit dem keine Landesverweisung angeordnet werden kann, Unterschiede zu begründen. Nur aufgrund von solchen Analysen könnte auch ein einigermassen glaubwürdiger Vergleich zwischen den Kantonen gezogen werden.

Die Landesverweisung lässt sich somit nicht automatisieren?

Immer, wenn eine Landesverweisung in Betracht fällt, ist auch der Härtefall zu prüfen. Mitunter geht das schnell und problemlos wie etwa bei Kriminaltouristen. In anderen Fällen ist das sehr aufwendig und schwierig. Wie soll entschieden werden bei jemandem, der hier geboren und aufgewachsen ist, nie in seiner Heimat gelebt hat, dort keine Verwandten mehr und keine Berufsperspektiven hat und die lokale Sprache nicht beherrscht, aber in der Schweiz ein relativ schweres Delikt begangen und hier seine Familienangehörigen und vielleicht auch eine Stelle hat? Solche Abwägungen sind nicht einfach und für die Richter*innen auch belastend.

Menschen, die keinen B- oder C-Ausweis besitzen, werden eher ausgeschafft. Warum?

Das ist relativ logisch, denn solche Leute sind in aller Regel deutlich weniger hier verwurzelt, was auch die Wahrscheinlichkeit eines Härtefalles erheblich reduziert.

Hat das möglicherweise auch mit dem Ausschaffungsgefängnis in Basel zu tun, dass die Rate bei uns so hoch ist?

Für die Statistik der Landesverweisungen sehe ich kaum einen wesentlichen Zusammenhang mit dem basel-städtischen Ausschaffungsgefängnis. Die darin vollzogene Administrativhaft, wie insbesondere die Ausschaffungshaft, kann bei allen ausländischen Personen, welche die Schweiz verlassen müssen – und nicht nur bei Straftäter*innen – zur Anwendung gelangen.

Dieses Interview wurde schriftlich geführt.